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      [海外慈善]構建可持續更健全的難民救助體系

      2022年7月6日9:20 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:白樂

        6月20日是一年一度的“國際難民日”。英國政府近日宣布的計劃將難民重新安置、遣送至非洲盧旺達的“外包”行為,引起了激烈爭議。根據英國、盧旺達兩國政府達成的協議,作為初期“合作”成本,英方已向盧方預付1.2億英鎊,后續將根據遣送人數追加付款。對于英國這一將難民轉移到第三國的安排,聯合國難民署發布聲明表示強烈反對,稱該行為違背了《難民公約》的條款和精神,是“轉移庇護責任和逃避國際義務”,并敦促英國與盧旺達重新考慮這項計劃,因為“人不應該像商品一樣被交易”。同時,美國此前有關接收10萬烏克蘭難民的承諾也多次被指“摻水”。路透社援引美國國務院的數據報道稱,整個3月,美國通過難民安置計劃接收的烏克蘭難民只有12人。

        自第二次世界大戰結束以來,由于自然災害、武裝沖突等因素,全球難民數量持續上升,近年來更是呈激增趨勢。當前,戰爭沖突、疫情蔓延、全球經濟衰退等多重因素進一步加劇了全球難民危機。為探究難民危機治理的現實狀況及未來出路,本報記者梳理了學界觀點并采訪了相關學者。

        疫情加劇難民危機

        根據聯合國6月16日最新發布的《全球趨勢報告》顯示,截至2021年底,新的暴力浪潮及曠日持久的沖突,已導致全球被迫流離失所者增至8930萬人,創下有記錄以來的最高水平。

        2020年9月初,在歐洲最大難民營——希臘莫里亞“貧民窟叢林”出現了第一例新冠肺炎確診病例,隨后確診者數量上升至數十人。2020年9月9日,由于少數難民對所在營區疫情隔離措施不滿,引發了著名的“莫里亞難民營縱火案”,貧民窟轉眼間被夷為平地,約1.3萬名難民和移民無家可歸、被迫逃離。新冠肺炎疫情在打破世界常態的同時,也將世界上最脆弱群體置于更為艱難的境地。大規模封鎖導致的糧食短缺、經濟來源斷絕等問題,使得全球難民境遇雪上加霜。

        華中科技大學國家治理研究院特聘研究員王鵬表示,疫情和難民問題相互交織,形成惡性循環。一方面,大多數難民是從事低技術含量服務業的底層貧民。而在疫情的沖擊下,歐洲經濟尤其是服務業備受打擊,這使得難民更加難以融入當地社會和經濟生產中。另一方面,饑餓、恐慌狀態下的難民無暇顧及自身的健康狀況,防疫工作在難民社區幾乎處于停滯狀態,這進一步加劇了疫病的傳播及防控難度。

        英國考文垂大學信任、和平與社會關系中心教授希文·克勞利(Heaven Crawley)對記者表示,疫情使得世界各地的人口流動減緩甚至停滯,國際移民動態發生了翻天覆地的變化。絕大多數航空公司停飛,旅行限制將人們限制在家中或附近地區。新冠肺炎疫情揭示了全球移民不平等的深度。在世界各地的難民營——從希臘的里索納和莫里亞,到孟加拉國的考克斯巴扎爾和敘利亞西北部的伊德利卜——越來越多的人擔心自己的生命安全。這些地方往往有數十萬人生活在異常擁擠和不衛生的環境中,缺乏自來水供應和基本的醫療服務,以及維持新冠肺炎危重病人生命所需的呼吸機和高度專業化的設備。在印度等國,數十萬移民被迫步行返回數百公里外的家園,有些人在途中死亡。

        難民區病毒大肆傳播的恐怖傳言,為某些政治勢力提出“結構性反移民政策”開辟了政治空間,而這些政策將損害全球移民尤其是難民的權利和健康,克勞利說,“雖然出現了一些難民挺身而出保護所在貧民窟社區的例子,但在許多人道主義組織已經撤出當地的狀況下,許多難民不得不獨自面對接下來發生的事情,而其自身利益并未受國際社會的充分關注”。

        難民被發達國家拒之門外

        根據聯合國難民署發布的《2022年全球重新安置需求》報告,世界上近90%的難民被收容在發展中國家。對此,王鵬表示,土耳其、哥倫比亞、德國、巴基斯坦、烏干達是全球前五大難民接納國,其中只有德國是發達國家。實際上,大部分難民都被其鄰國接收,例如巴基斯坦接收了大量阿富汗難民、土耳其接收了大量敘利亞難民、烏干達則是南蘇丹難民的接收地,而真正制造難民危機“爛攤子”的國家并沒有承擔應有的接收責任。例如,美國每次接收難民的數量僅為兩位數甚至個位數。同時,在難民問題上,一些歐洲國家的種族主義問題被展現得“淋漓盡致”。譬如,東歐白人在西歐遭到歧視,但他們所獲得的“較高待遇”又會引發當地來自中東、非洲等地“有色人種”難民的嫉恨。

        英國牛津大學難民中心專家亞歷山大·貝茨(Alexander Betts)和經濟學與公共政策教授保羅·科利爾(Paul Collier)表示,二戰后建立的難民體系未能保護大多數難民或為那些被迫遷移的人提供幫助。數百萬難民在肯尼亞、埃塞俄比亞和南蘇丹等發展中國家資金嚴重不足的難民營里飽受煎熬。由于沒有任何保護或社會經濟權利保障,尤其是工作權利保障,許多非洲難民遷徙前往其他鄰國,另一部分人會冒險前往歐洲、澳大利亞或美國。

        2015年初以來,約140萬難民冒著生命危險穿越地中海前往歐洲。2015年4月,700多名難民在穿越地中海時死亡。然而,大多數歐洲國家都只接受有限的難民,大量難民飽受歐洲各國的排擠。貝茨與科利爾認為,那場災難讓全世界意識到,解決難民危機已迫在眉睫。在《難民問題:在變化的世界中反思難民政策》一書中,二人概括了歐洲對難民危機的應對之道,并斥之為驚慌失措下采取的短視之舉。他們認為,發達國家把難民拒之門外,就相當于四肢健全的成年人因為不愿把衣服沾濕,而不愿伸手救助溺水兒童。

        在《解開歐洲的“移民危機”:陸上和海上的旅程》一書中,克勞利呼吁應超越“恐懼和仇恨”,動員民眾力量以創造關于移民多樣性的新敘事。書中她揭露了目前生活在英國的數十萬被拒絕的尋求庇護者難以獲得合法生計的殘酷現實。根據“歐洲城市移民地方融合政策網絡”開展的一項關于難民技能和經歷的調查結果,生活在威爾士的難民在融入當地社區方面存在嚴重障礙。此外,在整個歐洲,關于移民及其多樣性的辯論變得越來越消極?藙诶Q,越來越多的證據表明,關于移民問題,充滿恐懼和仇恨的敘述已經從邊緣立場轉變為主流立場,改變了許多國家政治辯論的條件。

        始作俑者逃避責任

        美國布朗大學沃森國際與公共事務研究所發布的報告顯示,美國在“9·11”事件后發動的所謂“反恐戰爭”造成的難民人數至少有3700萬,實際人數可能多達5900萬?藙诶赋,不少人將難民人數的增長歸因于冷戰結束、技術變革、資源開采、宗教極端主義的興起等因素引發的暴力和不穩定,但他們在很大程度上忽略了國際政治、外交政策、軍火貿易及外部軍事干預等方面的因素。

        王鵬表示,難民危機凸顯了全球治理的四大赤字,即發展赤字、治理赤字、和平赤字、信任赤字。難民輸出國面臨由自身經濟社會落后、政局動蕩等“基礎病”造成的發展赤字與治理赤字。盡管一些難民輸出大國原本擁有豐富的石油等礦產資源,但其國家發展過度依賴簡單的原材料及能源出口,社會經濟發展水平嚴重滯后,同時這些國家內部往往還存在嚴重的腐敗問題和治理難題。從國際層面而言,以美國為首的西方國家倚仗其在經濟、軍事等方面的優勢,肆意妄為、濫用武力,給國際社會帶來了和平赤字與信任赤字。而他們缺乏自我克制的行為進一步加劇了難民問題的治理難度。

        《蒂華納遭伏擊》紀錄片基于長期團隊跟蹤研究拍攝而成,該片的聯合編劇兼制片人是美國塔夫茨大學弗萊徹學院政治經濟學副教授特里娜·伯吉斯(Katrina Burgess),她揭露了中美洲和海地人民通過墨西哥移民美國的境遇。通過在紀錄片中穿插美國干預尼加拉瓜、危地馬拉和薩爾瓦多內政的歷史片段,伯吉斯發問道:“試問,美國當年的政治干預是否創造了如今迫使中美洲人民離開家園的條件?美國是否因此有義務更加歡迎中美洲移民?”

        在該紀錄片中,數個沉重壓抑的采訪鏡頭展現了被困在墨西哥西北邊境城市蒂華納的尋求庇護者面臨的巨大挑戰。2018年,在美墨邊境附近的拘留中心,移民兒童與父母分離,被關進像籠子一樣的牢房。相關照片被曝光后引發了憤怒。2019年,美國拘留了近7萬名移民兒童,比以往任何時候都多。自然災害、幫派暴力和對婦女的暴力等迫使大批移民逃離家園,“在過去10年左右的時間里,墨西哥已經變成了難民的一個中轉國,甚至是定居國。每年有30萬人穿越墨西哥試圖前往美國,移民的主體從年輕男子轉變為無人陪伴的未成年人、婦女或整個家庭。他們的旅行方式也從小團體演變為大型隊伍,而美國對這種移民模式的變化負有責任”。伯吉斯說。

        伯吉斯進一步指出,美國推出的“關閉美墨邊境”等移民政策引發巨大質疑。特朗普政府削弱了美國的難民庇護體系,同時向墨西哥施加了巨大的壓力,要求他們遣散移民大軍,并在中美洲人和海地人靠近美國邊境之前將其拘留和驅逐出境。美國還曾實施一項被稱為“留在墨西哥”的政策,強制尋求庇護者在美國法院審理案件期間在墨西哥等待。根據這項政策,已經有6萬多名尋求庇護者被遣返回墨西哥。

        王鵬提到,種族主義思想泛濫導致美國不斷推出激進的反移民政策。當前的拜登政府雖然試圖在辭令上給人們制造出一種將對特朗普政府時期反移民政策“改弦更張”的錯覺,但其本質上仍在延續前任政府“美國優先”的外交方針。

        危機也是改革的機會

        隨著新一輪難民潮的到來,國際社會保護難民并幫助難民重建生活的兩大使命無一完成,貝茨與科利爾評論到,正如前些年我們被迫改革不合理的國際金融體系一樣,今天全球也必須修正現有的難民政策,同時還需認識到,“危機也是改革的機會”。

        一些歐美學者認為,為緩解難民需求與全球接收能力不匹配的問題,在接收國開設難民經濟特區、對特區提供稅收減免的模式是一種可行辦法,其本質在于從經濟學基本原理出發來安置難民。一方面,此類經濟特區可為難民提供大量就業崗位及擁有自主權的機會;另一方面,也為接收國擴大了勞動力市場,有利于接收國的經濟繁榮。貝茨與科利爾解釋到,事實上,第一個針對難民開設的經濟特區于1959年在愛爾蘭成立,當前全球共有4300余個此類經濟特區。目前歐盟與約旦和黎巴嫩也合作建立了經濟特區伙伴關系,這兩個國家正式接收了近170萬敘利亞難民。

        然而,克勞利認為,經濟特區的建立只能在極少數情況下為難民提供工作和尊嚴。許多批評人士認為,經濟特區的模式反而會損害難民的勞工權利,加劇低工資、強迫加班、身體虐待、土地掠奪和環境退化等問題。

        克勞利總結到,僅靠經濟特區無法改變破碎的難民救助體系。國際社會需要的是政治意愿,以根除導致難民產生和流動的因素。此外,目前一些難民問題研究者使用的“精品庇護系統”等術語,強化了民粹主義敘事,學界應將研究重點集中在如何讓政界人士和政策制定者參與進來,尋找一種構建更可持續更健全的難民救助體系的可行方法,而不只是權宜之計。

        正如聯合國難民事務高級專員菲利普·格蘭迪(Filippo Grandi)所言,人道主義援助本質上只是權宜之計,并不能解決根本問題。要改變這一趨勢,唯一的答案是和平與穩定,讓無辜的人們無需在故鄉的險境和危機四伏的逃亡之間孤注一擲。

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